地方政府專項債券作為國家的一項政策工具，在謀劃這類項目的時候，必須清晰理解這個政策工具出臺的背景和戰略考慮，這樣才能提高項目謀劃的精準性和有效性。
謀劃項目，第一層面要解決認識的問題，第二層面再去解決執行的問題，明確投向領域、項目類型、規范要求以及風險防控。在認識層面我們需要知道：地方政府專項債，首先是個“債”，是要還的；其次，這個債是需要政府還的，不僅要確定項目的公益屬性，還要確定項目的還款來源和還款能力，最重要的一點要確定項目的可能產生的債務風險防控措施。在執行層面我們需要知道：地方政府專項債券誰來謀劃，怎么謀劃，謀劃的主要實施路徑和謀劃到什么程度。
一、地方政府專項債券的“成長歷程”
地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”），自2015年發行以來，主要經歷了以下兩個階段。
第一階段2015—2017年：這一階段專項債的類型主要為置換專項債和新增專項債，以置換專項債為主。這一階段專項債的主要特點是：項目類型單一，發債期限較短。新增債基本都是土地儲備專項債，期限為3年或者5年。從2018年開始，這一階段發行的專項債逐步進入償付階段。
第二階段2018年至今：這一階段專項債的類型主要為新增專項債、置換專項債和再融資專項債，以新增專項債為主。隨著原有債務基本在2018年置換完成，置換債基本結束，所以近兩年新增債都保持了較大規模的增長。同時隨著2015年發行的部分專項債進入了償付期，所以在2018年首次提出了再融資債券這一概念。這一階段專項債的主要特點是：隨著項目收益專項債的不斷探索和試點，專項債的項目類型越來越廣泛，從土地儲備、棚戶區改造、收費公路，擴大到能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈物流基礎設施等領域。
總體來看，雖然2019年國家安排了2.15萬億專項債的發行，但是基建投資增速一直在低位徘徊，據國家統計局數據顯示，2019年全年基建投資增速僅為3.8%，今年1—2月受疫情影響基建投資增速降至—23.4%，同比下降30.3%。分析原因發現，2019年專項債大部分用于棚改、土儲兩大領域，未形成有效投資，其中棚改專項債發行規模為7024億，土地儲備專項債發行規模6765億，二者合計發行13789億，占同期專項債發行規模的65%。因此，2020年專項債明確專項債不能用于棚改、土儲和產業類項目。隨著2019年專項債發行結束，2020年的專項債提前批次開始密集發行，專項債呈現出新的特點：
一是支持領域越來越多。從2019年9月4日的國常會、2020年3月30日的國常會以及近期的中央政治局會議精神，對專項債支持的領域進一步拓寬，在原規定7大領域的基礎上增加國家重大戰略項目、公共醫療衛生、城鎮老舊小區改造和新型基礎設施領域等領域。
二是發行期限越來越長。發行期限從原來3年、5年，逐步擴大到10年、15年、20年，可以有效緩解地方政府的償債壓力，減少發行成本、資金閑置成本，吸引更多市場化的投資主體。
三是投向越來越精準。專項債投向更細化更精準，既有基本保障，又有提質增效，更加專注于帶動有效投資，更加關注5G網絡、人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施領域。
四是作為資本金的占比越來越高。專項債券資金用于項目資本金的規模占比由原來的20%提高至25%，項目范圍包括鐵路、收費公路、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施等10大行業。
二、如何更好的謀劃專項債項目
（一）誰來謀劃
統籌發揮發展改革部門、財政部門及相關部門各自職能，在遵循有關投資管理和財政管理法律法規的前提下，共同做好專項債項目儲備、申報、調度、監管、績效管理等工作。
發展改革部門要發揮在項目策劃和管理方面的優勢，牽頭抓總，做好政策解讀和申報指導。同時，堅持專業的人干專業的事，強化行業主管部門的主體責任，充分調動各行業主管部門的積極性，編制好專項債項目的可行性研究報告和環評影響評價等專項報告，落實好規劃、用地、用能等要素保障。
（二）怎么謀劃
一是專班作戰。發展改革和財政部門、行業主管部門、咨詢機構，三方力量擰成一股繩，形成工作專班，扁平化作戰，現場辦公，有效銜接。專班必須專業，發展改革和財政部門體現在把控政策的專業上，行業主管部門體現在深耕行業的專業上，咨詢機構體現在策劃包裝提升項目質量的專業上。
二是精準謀劃。按照專項債支持的領域，結合當地的實際情況，在立項之前就要著重考慮資金籌措中專項債對項目的各種要求，尤其是結合預算內投資的地方配套部分，有收益的項目爭取專項債解決。
三是咨詢機構早參與。建立引入高水平咨詢機構聯合會戰模式，提早介入對項目策劃、融資方案、風險管理、可持續發展等方面，提供包括決策、準備、實施、運營在內的全過程咨詢服務，幫助謀劃和策劃生成一批次符合國家投向、符合申報要求、符合行業標準、符合地方實際的高質量的專項債項目。
四是金融機構早參與。中央明確金融機構可以對符合要求的專項債項目進行配套融資，這對項目的要求就比較高，項目的未來基金性收益、專項收入和經營性收入等必須滿足還債和還貸的要求?？梢砸龑Ы鹑跈C構提前介入專項債項目策劃，靈活運用信貸產品，結合實際提供量身定制的金融服務。
（三）謀劃的實施路徑
以城鎮老舊小區改造為例。 根據住建部副部長黃艷歸納，城鎮老舊小區的具體建設內容可以分為基本設施保障、配套設施提升和公共服務完善三種類型。
一是?；镜幕A設施?；A設施是老舊小區里和居民生活直接關系的水、電、氣、路等市政基礎設施的維修完善，以及對老舊小區生存環境造成影響的垃圾、生活污水的處理和加裝電梯等。這些基礎設施改造后的收入主要包括供水、供電、供氣、垃圾處理等收入，以及加裝電梯后可產生的廣告收入。
二是有提升的配套設施。配套設施是指在基礎設施保障的前提下，在改造中建設一些提升類的公共停車場、活動室、物業用房等配套設施，通過這些設施的改造實現小區居住環境的改善。這些配套設施改造后的收入主要包括停車場的停車費、活動室的場地或設備使用費等。
三是要完善的公共服務。公共服務是在前兩者的基礎上進一步改善居住條件，包括建設完善社區的養老、撫幼、醫療、助餐、快遞、便利店等設施。這些公共服務完善后的收入主要包括通過引入相關經營主體后獲取的租賃收入等。
（四）謀劃到什么程度
一是解決專線債項目內部性的問題。就是解決項目是合法項目的問題，項目相關的選址規劃、用地、用能、環評、水土保持、審核備等手續要辦理完成。
二是解決項目外部性的問題。就是解決項目是成熟項目的問題，與項目相關的征地拆遷、市政配套、水電接入等項目實施必備條件要基本辦理完成。
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